Για το άρθρο του Ξενοφώντα Κοντιάδη περί πολυ-επίπεδης διακυβέρνησης

Toυ Σίμου Ανδρονίδη

Με ένα ενδιαφέρον άρθρο του που δημοσιεύθηκε στην εφημερίδα ‘Πρώτο Θέμα,’ ο καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου, Ξενοφών Κοντιάδης, προχώρησε ουσιαστικά σε έναν πρώτο απολογισμό των δράσεων και των προτάσεων στις οποίες κατέληξε η επιτροπή που συστάθηκε στο υπουργείο Εσωτερικών, που εν προκειμένω έλαβε την ονομασία επιτροπή για τη μεταρρύθμιση του κράτους και την αναδιάρθρωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.[1]

Κεντρική θέση στο άρθρο-παρέμβαση του Ξενοφώντα Κοντιάδη, επέχει η έννοια της πολυ-επίπεδης διακυβέρνησης, εντός της οποίας εντάσσεται και η Τοπική Αυτοδιοίκηση, Α’ και Β’ Βαθμού, με την ίδια την έννοια και περαιτέρω, μοντέλο διακυβέρνησης (με αυτόν τον διττό τρόπο προσδιορίζει την πολυ-επίπεδη διακυβέρνηση ο συγγραφέας), να καθίσταται κεντρικός μοχλός και άξονας για την μετατροπή της Ελλάδας σε ένα «σύγχρονο, ορθολογικό και αποτελεσματικό κράτος»,[2] όπως γράφει χαρακτηριστικά.

Με βάση αυτή την διαπίστωση, η Επιτροπή εκδιπλώνει μία εργαλειοθήκη θέσεων και προτάσεων για την λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, μίας Αυτοδιοίκησης εναρμονισμένης με βέλτιστες πρακτικές και πρότυπα διακυβέρνησης, προτάσσοντας κύρια τον ρόλο των Περιφερειακών διοικήσεων όσον αφορά την χάραξη και υλοποίηση συγκεκριμένων πολιτικών, εκεί όπου οι Περιφερειακές διοικήσεις ανά την επικράτεια, επιτελούν ή αλλιώς, μπορούν να επι-τελέσουν έναν διττό ρόλο: Αφενός μεν να πραγματώσουν έμπρακτα την έννοια της πολυ-επίπεδης διακυβέρνησης, και, αφετέρου δε, να λειτουργήσουν επι-τελικά και ποιοτικά, αναλαμβάνοντας όχι ένα πλήθος αρμοδιοτήτων, αλλά αρμοδιότητες που μέχρι τώρα άπτονται της λειτουργίας του κεντρικού κράτους.

Θα σημειώσουμε πως στην όλη προσέγγιση του Ξενοφώντα Κοντιάδη ο οποίος απηχεί και τις θέσεις των μελών της επιτροπής, η έννοια της πολυ-επίπεδης διακυβέρνησης συνδέεται με την έννοιας της αυτοδιοικητικής αποκέντρωσης που θέλει την Τοπική Αυτοδιοίκηση ως ‘στρατηγείο’ παραγωγής πολιτικών που δεν εξισορροπεί χωρο-ταξικά, μεταξύ κράτους και πολιτών-δημοτών, αλλά και λειτουργεί δραστικά εντός ενός μοντέλου διακυβέρνησης το οποίο και αντλεί ισχύ από τις επιμέρους συνιστώσες του.

Ο Ξενοφών Κοντιάδης γίνεται πιο συγκεκριμένος μάλιστα, όταν κάνει λόγο για την εκχώρηση αρμοδιοτήτων που έχουν σχέση με τις δομές υγείας και κύρια με δομές της Πρωτοβάθμιας Φροντίδας Υγείας (ΠΦΥ), αφήνοντας ανοιχτό το παράθυρο και για την εμπλοκή της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στις εκπαιδευτικές δραστηριότητες. Έτσι, δεν θα μπορούσε να είναι περισσότερο σαφής όταν γράφει: «Επίσης, προτάθηκε η μεταφορά συγκεκριμένων λειτουργιών και αρμοδιοτήτων στο πεδίο της Πρωτοβάθμιας Φροντίδας Υγείας (ΠΦΥ) και της Δημόσιας Υγείας προς τους ΟΤΑ β’ βαθμού και η δικτύωση των κατακερματισμένων φορέων της ΠΦΥ.
Ο συντονισμός και το μάνατζμεντ του δικτύου προτάθηκε να ανατεθεί στους ΟΤΑ β’ βαθμού. Από τη μεταφορά αυτής της αρμοδιότητας εξαιρούνται η επιλογή του μόνιμου προσωπικού που ανήκει στον προς σύσταση ειδικό κλάδο λειτουργών ΠΦΥ (ιατροί και νοσηλευτές), η έκδοση κατευθυντήριων οδηγιών για την άσκηση κλινικών πρακτικών και παρεμβάσεων Δημόσιας Υγείας και η αξιολόγηση και πιστοποίηση της λειτουργίας των Δικτύων Πρωτοβάθμιας Φροντίδας Υγείας.
Εξάλλου, στις προτάσεις περιλαμβάνεται η μεταφορά συγκεκριμένων λειτουργιών και αρμοδιοτήτων στο πεδίο της εκπαίδευσης προς τους ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού».[3]

Οι προτάσεις είναι σοβαρές,[4] ενδιαφέρουσες και πρωταρχικά, επεξεργασμένες, δυνάμενες να αποτελέσουν προϊόν διαβούλευσης με τους αρμόδιους φορείς (και όχι μόνο, διότι το ζητούμενο θα ήταν και είναι μία ανοιχτή διαβούλευση), θέτοντας ως σημείο αναφοράς μία σειρά από ζητήματα όπως είναι τα εξής:

Επειδή οι προτάσεις, όπως τονίσθηκε αφορούν και κεντρικούς τομείς της άσκησης πολιτικής, ένα ερώτημα που απευθύνεται κύρια προς την κυβέρνηση, που από καιρού εις καιρόν έχει αφήσει να διαφανούν προθέσεις περί πολυ-επίπεδης διακυβέρνησης, είναι ακριβώς το με ποιους όρους και προϋποθέσεις μπορεί να λάβει χώρα η εφαρμογή αυτής της πολιτικής ή αλλιώς, της και αυτοδιοικητικής μεταρρύθμισης; Διότι, το όλο ζήτημα δεν εξαντλείται μόνο στην μεταφορά πόρων προς την Αυτοδιοίκηση (κάτι ορθό), όπως λέγεται κατά κόρον,  με στόχο την υλοποίηση αυτού του κεντρικού στόχου, αλλά και η διευκόλυνση της σε επίπεδο νομοθεσίας και νομοθετικών παρεμβάσεων ώστε να αποκτήσει νόημα η έννοια της ‘αυτοτελούς αυτοδιοίκησης.’

Ένα δεύτερο πλαίσιο σχετίζεται με το πως ακριβώς η κυβέρνηση προσλαμβάνει την λειτουργία και τον ρόλο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, στο βαθμό που το μεταρρυθμιστικό εγχείρημα, εάν ευοδωθεί, δεν πρέπει να τοποθετήσει το κάρο μπροστά από το άλογο. Απεναντίας μία ολιστική προσέγγιση εντός της οποίας θα συνυπάρχουν και θα αλληλοτροφοδοτούνται κεντρικό κράτος, Τοπική Αυτοδιοίκηση και εύρος αρμοδιοτήτων, είναι απαραίτητη για την επιτυχία του εγχειρήματος.

Διότι η πολυ-επίπεδη διακυβέρνηση δεν αποτελεί ‘άσκηση επί χάρτου,’ ούτε και μηχανική έως στατική μεταφορά ενός πυραμοειδούς μοντέλου διακυβέρνησης, όσο, ένα μοντέλο συν-ευθύνης, άμεσου καθορισμού αρμοδιοτήτων που επιμερίζονται ανά πεδίο και δεν απομονώνονται με στεγανά, και άσκησης κανονιστικού ελέγχου.

Όπως εναργώς επισημαίνει ο Ξενοφών Κοντιάδης, το εγχείρημα είναι σύνθετο και ευρύτερο, υπερβαίνοντας το υπουργείο Εσωτερικών,[5] με την πραγματοποίηση κάθε βήματος την φορά να είναι απαραίτητο ώστε το εγχείρημα να μην εκφυλισθεί απλά σε  «μια διαδικασία εκχώρησης διοικητικών αρμοδιοτήτων»,[6] κατά την έκφραση του Graham Timmins, ‘από τα άνω προς τα κάτω,’ όχι μετεξελίσσοντας αλλά καθιστώντας την Τοπική Αυτοδιοίκηση καρικατούρα άσκησης διοίκησης.

Η πολυ-επίπεδη διακυβέρνηση και ένα μοντέλο αποκέντρωσης έχουν στον πυρήνα τους το στοιχείο της ουσιώδους διάχυσης (spillover), με την υλοποίηση της να εγγράφει τα επι-γενόμενα χαρακτηριστικά της μετάβασης σε έναν διαφορετικό τύπο διοικητικής οργάνωσης. Για αυτόν τον λόγο αποκτά ιδιαίτερη αξία να απαντηθεί το ‘πως’ της μετάβασης σε ένα σύστημα πολυ-επίπεδης διακυβέρνησης.

Αναφορές

1 Βλέπε σχετικά, Κοντιάδης Ξενοφών, ‘Πολυπεπίπεδη διακυβέρνηση: ένας απολογισμός,’ Εφημερίδα ‘Πρώτο Θέμα,’ 16/01/2021, https://www.protothema.gr/blogs/xenofon-i-kodiadis/article/1085198/polupepipedi-diakuvernisi-enas-apologismos/ «Η επιτροπή, αξιοποιώντας και τα πορίσματα προηγούμενων συναφών εγχειρημάτων και αφού προηγήθηκε διαβούλευση με πολυάριθμους θεσμικούς φορείς, κατέληξε σε προτάσεις που περιλαμβάνουν την υιοθέτηση της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης ως μοντέλου λειτουργικής μεταρρύθμισης και τη θεσμοθέτηση της μεθόδου, της διαδικασίας και του μηχανισμού εφαρμογής της με τη διαρκή αξιολόγηση και μεταφορά λειτουργιών και αρμοδιοτήτων στα επιμέρους επίπεδα διοίκησης».

² Βλέπε σχετικά, Κοντιάδης Ξενοφών, ‘Πολυπεπίπεδη διακυβέρνηση: ένας απολογισμός…ό.π. Θεωρούμε πως έχοντας πλέον συμπληρωθεί μία δεκαετία από την θέσπιση και εφαρμογή της αυτοδιοικητικής-χωρικής μεταρρύθμισης του ‘Καλλικράτη,’ έχουν ωριμάσει οι συνθήκες για την πραγματοποίηση ενός ευρύτερου και αρθρωμένου σε πολλά επίπεδα λειτουργίας, απολογισμού, σχετικά με τα χαρακτηριστικά που αυτός εξέλαβε. Προς αυτή την σημαίνουσα κατεύθυνση, μπορούν να κινηθούν τόσο το υπουργείο Εσωτερικών, όσο και η Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδος (ΚΕΔΕ) καθώς και η αντίστοιχη Ένωση Περιφερειών.

³ Βλέπε σχετικά, Κοντιάδης Ξενοφών, ‘Πολυπεπίπεδη διακυβέρνηση: ένας απολογισμός…ό.π.

⁴ Οι προτάσεις αυτές δεν ακριβώς καινοτόμες αλλά ενδεικτικές του πως έχει εξελιχθεί θεωρητικά η έννοια της πολυ-επίπεδης διακυβέρνησης.

5 «Η επιτροπή δεν κατέληξε στην επικύρωση και την επίσημη παράδοση του πορίσματός της στην πολιτική ηγεσία ούτε στην πλήρη επεξεργασία του σχεδίου νόμου που αποτυπώνει τις προτάσεις της. Άλλωστε για να ολοκληρωθεί το φιλόδοξο αυτό έργο είναι αναγκαίο να συμπράξουν περισσότερα υπουργεία. Ωστόσο η θεσμοθέτηση του επιτελικού κράτους χωρίς τη μετάβαση στην πολυεπίπεδη διακυβέρνηση και τη μεταφορά αρμοδιοτήτων και λειτουργιών από την κεντρική διοίκηση στην Τοπική Αυτοδιοίκηση παραμένει ένα έργο ημιτελές». Βλέπε σχετικά, Κοντιάδης Ξενοφών, ‘Πολυπεπίπεδη διακυβέρνηση: ένας απολογισμός…ό.π.

6 Bλέπε σχετικά, Timmins Graham, ‘Γερμανία,’ στο: Chandler J.A., ‘Συγκριτική ανάλυση,’ Επιστημονική Επιμέλεια: Σπανού Καλλιόπη, Μετάφραση: Λύρα Βίκυ & Μερκούρη Αργυρώ, Εκδόσεις Παπαζήσης, Αθήνα, 2003, σελ. 175

Σίμος Ανδρονίδης